從一則案例淺析政府采購項目屬性界定

某縣春風學?！爸腔坌@設(shè)備采購項目”（以下簡稱本項目），投資規(guī)模約2000萬元，資金來源為財政性資金，招標文件載明項目屬性為工程類，采購方式為公開招標，評標辦法為綜合評分法，采用分散采購模式。該項目于2018年6月15日在某縣公共資源交易中心開標，經(jīng)評標委員會評審，A公司被確定為中標供應(yīng)商。

6月21日，投標人B公司向采購人和代理公司提出質(zhì)疑，稱該項目評標委員會組成人數(shù)為5人，價格分采用“取不低于平均價80%有效投標人報價的平均價作為評標基準價”，違反了政府采購法律法規(guī)強制性規(guī)定。理由是：本項目屬于政府采購貨物類項目，采購預(yù)算金額超過1000萬元，依據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第二十七條和第五十五條之規(guī)定，評標委員會成員應(yīng)為7人以上單數(shù)，綜合評分法中“價格分應(yīng)當采用低價優(yōu)先法計算，即滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價，其價格分為滿分”。質(zhì)疑人要求修改招標文件后重新招標。

6月28日，采購人和代理機構(gòu)對B公司的質(zhì)疑事項進行了答復(fù)，認為本項目包括智慧校園13個子系統(tǒng)及安裝等內(nèi)容，依據(jù)財政部《政府采購品目分類目錄》（財庫〔2013〕189號）關(guān)于工程、貨物和服務(wù)的分類標準，本項目屬于工程—建筑安裝工程—智能化安裝工程。采購人根據(jù)工程類項目編制招標文件，且招標文件中規(guī)定評標委員會組成人數(shù)為5人，價格分采用“取不低于平均價80%有效投標人報價的平均價作為評標基準價”，符合《招標投標法》及其實施條例的規(guī)定，并未違反政府采購法律法規(guī)強制性規(guī)定，質(zhì)疑人的質(zhì)疑事項不成立。

7月12日，B公司因?qū)Σ少徣撕痛頇C構(gòu)關(guān)于質(zhì)疑的答復(fù)不滿意，遂向當?shù)卣少彵O(jiān)督部門提起投訴。政府采購監(jiān)督部門依據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）向采購人、代理機構(gòu)和中標供應(yīng)商等當事人發(fā)出了投訴答復(fù)通知書及投訴書副本。各當事人進行了書面答復(fù)，均認為本項目屬于工程類項目，評標委員會組成和價格分計算方式符合《招標投標法》及其實施條例的規(guī)定，未違反政府采購法律法規(guī)強制性規(guī)定，質(zhì)疑人要求修改招標文件后重新招標的訴求缺少法律依據(jù)。政府采購監(jiān)督部門對投訴人、被投訴人和相關(guān)當事人的投訴材料及證據(jù)進行了書面審查，并專門向上級政府采購監(jiān)督部門進行了請示。最終，政府采購監(jiān)督部門認為，投訴人的投訴事項缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)，投訴事項不成立，并于7月26日出具《投訴處理決定書》，駁回了投訴人的投訴。

8月15日，B公司因?qū)φ少彵O(jiān)督部門《投訴處理決定書》不服，又向某縣人民法院提起行政訴訟。10月29日，某縣人民法院作出一審判決，駁回B公司的訴訟請求。此后，B公司在法定上訴期限內(nèi)未再上訴。

案例剖析

本案爭議的焦點是案涉項目是否屬于政府采購工程類項目，筆者下面從事實根據(jù)和法律依據(jù)兩個方面進行分析。

依據(jù)工程項目的通常分類，建筑安裝工程是工程項目的分支，智能化工程又是建筑安裝工程的一個子分支，因而智能化工程歸屬于工程類項目。智能化工程通常包含門禁系統(tǒng)、對講系統(tǒng)、遠程控制系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)系統(tǒng)、智能照明系統(tǒng)、樓宇自動化系統(tǒng)等。根據(jù)《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第22號）、《注冊建造師執(zhí)業(yè)管理辦法(試行）》（建市〔2008〕48號）和《注冊建造師執(zhí)業(yè)工程規(guī)模標準（試行）》（建市〔2007〕171號）等文件的規(guī)定，智能化安裝工程項目要求施工企業(yè)應(yīng)具有相應(yīng)等級的電子與智能化工程專業(yè)承包資質(zhì)及安全生產(chǎn)許可證，且項目經(jīng)理（項目負責人）應(yīng)具有相應(yīng)等級的機電工程專業(yè)注冊建造師資格。

案例中的項目招標文件、技術(shù)規(guī)范書、工程量清單及施工設(shè)計圖紙等資料證實了兩點：一是項目招標內(nèi)容為某縣春風學?！爸腔坌@設(shè)備采購項目”，包含13個子系統(tǒng)及安裝，如一卡通管理系統(tǒng)、智慧圖書館系統(tǒng)、校園廣播系統(tǒng)、多媒體會議系統(tǒng)、云辦公系統(tǒng)、電子班牌系統(tǒng)等。二是項目招標公告中關(guān)于供應(yīng)商資格要求包含“投標人應(yīng)具有電子與智能化工程專業(yè)承包二級及以上或有效期內(nèi)的建筑智能化工程設(shè)計與施工一體化二級及以上資質(zhì)”和“具備有效期內(nèi)的安全生產(chǎn)許可證和項目經(jīng)理（項目負責人）應(yīng)具有機電工程專業(yè)二級及以上注冊建造師資質(zhì)，B類安全生產(chǎn)考核合格證”等內(nèi)容。

據(jù)此，從本項目招標所包含的內(nèi)容和招標公告所要求的投標人資質(zhì)及項目經(jīng)理資格兩方面來看，案例中的項目屬于工程－建筑安裝工程－智能化安裝工程，具有事實根據(jù)。

《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第七條規(guī)定，“采購人應(yīng)當按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項目實施的原則確定。”從該規(guī)定可以看出，政府采購項目屬性的認定主體是采購人，認定依據(jù)是《政府采購品目分類目錄》。按照《政府采購品目分類目錄》無法認定的，應(yīng)按照有利于政府采購項目實施的原則進行認定。

《政府采購品目分類目錄》將政府采購項目分為三大類：貨物、工程和服務(wù)。其中，工程類包括建筑物施工、構(gòu)筑物施工、工程準備、預(yù)制構(gòu)件組裝和裝配、專業(yè)施工、建筑安裝工程、裝修工程、修繕工程、工程設(shè)備租賃和其他建筑工程；建筑安裝工程包括電子工程安裝、智能化安裝工程、電力系統(tǒng)安裝、供水管道工程和下水道鋪設(shè)、供暖設(shè)備安裝、通風和空調(diào)設(shè)備安裝、燃氣設(shè)備安裝、大型設(shè)備安裝和其他安裝；智能化安裝工程包括樓宇設(shè)備自控系統(tǒng)工程、保安監(jiān)控和防盜報警系統(tǒng)工程、智能卡系統(tǒng)工程、通信系統(tǒng)工程、衛(wèi)星和共用電視系統(tǒng)工程、計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)工程、廣播系統(tǒng)工程、火災(zāi)報警系統(tǒng)工程和其他智能化安裝工程。

根據(jù)《政府采購法》第四條和《政府采購法實施條例》第七條的規(guī)定，政府采購工程項目以及與工程項目有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標方式（公開招標、邀請招標），適用《招標投標法》及其實施條例；采用非招標方式采購的，適用《政府采購法》及其實施條例。

據(jù)此，采購人根據(jù)該項目的招標內(nèi)容，依據(jù)《政府采購品目分類目錄》認定本項目的屬性為工程－建筑安裝工程－智能化安裝工程具有法律依據(jù)。

通過上文對事實根據(jù)和法律依據(jù)的分析，可以得出如下結(jié)論：采購人根據(jù)案例項目工程類的屬性編制招標文件，并在招標文件中規(guī)定評標委員會組成人數(shù)為5人，價格分采用“取不低于平均價80%有效投標人報價的平均價作為評標基準價”，符合《招標投標法》及其實施條例等法律法規(guī)關(guān)于評標委員會組成和價格分計算方式的規(guī)定，并未違反政府采購法律法規(guī)強制性規(guī)定。

案例啟示

案例中的項目屬于工程建設(shè)項目并采用了公開招標方式，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，其適用《招標投標法》及其實施條例，因而應(yīng)采用工程建設(shè)項目的招標采購流程，項目的立項、招標公告的發(fā)布、投標人資格的要求、招標文件的編制、評標辦法的設(shè)定、招標投標過程的監(jiān)督、中標候選人的公示、異議和投訴的處理等均應(yīng)遵守《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕97號）、《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》（國家發(fā)改委等七部委令第30號）和《工程建設(shè)項目招標投標活動投訴處理辦法》（國家發(fā)改委等七部委令第11號）等工程建設(shè)項目招標投標的相關(guān)規(guī)定。

通過梳理發(fā)現(xiàn)，案例中項目的招標文件規(guī)定的實質(zhì)性內(nèi)容雖然符合《招標投標法》及其實施條例等相關(guān)規(guī)定，但是招標采購流程卻直接套用了《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》的規(guī)定，與上述工程建設(shè)項目招標投標的具體規(guī)定存在沖突，招標采購流程上存在瑕疵。這也提醒行業(yè)從業(yè)人員在政府采購操作實務(wù)中要特別注意不同屬性和采購方式的項目適用法律法規(guī)和辦理流程不盡相同，如招標方式和非招標方式的工程建設(shè)項目不相同，招標方式和非招標方式的貨物和服務(wù)也不相同。

古人云，“規(guī)外求圓，無圓矣；法外求平，無平矣。”界定政府采購項目屬性必須要堅持合法、合理原則，減少不必要的質(zhì)疑和投訴，進而提高項目實施效率。

所謂合法原則，首先要依據(jù)《政府采購法》及其實施條例、《招標投標法》及其實施條例進行界定。其次要依據(jù)政府采購主管部門規(guī)章的細化規(guī)定進行界定。如《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》和《政府采購品目分類目錄》等。特別是《政府采購品目分類目錄》對政府采購貨物、工程、服務(wù)進行了詳細分類，絕大部分政府采購項目的屬性都可據(jù)此界定。

所謂合理原則，是依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章及《政府采購品目分類目錄》仍無法界定時應(yīng)遵循的原則，主要是指“有利于采購項目”的原則。該原則的本質(zhì)是還權(quán)于采購人，但采購人不能任性行使此項權(quán)利，特別是在項目本身包含工程、貨物或服務(wù)中兩種以上屬性的內(nèi)容的情形下，采購人要認真分析、綜合研判，不能孤立地、教條地界定項目的屬性，否則將不利于采購項目的有效實施。也就是說，采購人既要考慮工程、貨物和服務(wù)內(nèi)容之間的關(guān)聯(lián)性，也要考慮工程、貨物和服務(wù)內(nèi)容本身的擴張性，只有兩者皆顧，才能切實做好政府采購相關(guān)工作。

 作者：儲成鵬

 作者單位：安徽省六安市公共資源交易監(jiān)督管理局

來源：《招標采購管理》