常紀(jì)文：“三個(gè)治污”是環(huán)保工作新的三大法寶

2019年年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，堅(jiān)持方向不變、力度不減，突出精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)。9月1日，《環(huán)境與生活》記者針對(duì)“依法治污”等問(wèn)題采訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文研究員，請(qǐng)他解讀應(yīng)該如何理解“三個(gè)治污”。

記者：去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，堅(jiān)持方向不變、力度不減，突出精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污”。請(qǐng)問(wèn)這些提法的相關(guān)背景是什么？

常紀(jì)文：我們國(guó)家治理環(huán)境污染時(shí)遇到的最嚴(yán)重問(wèn)題依次是大氣、水、土壤和固廢。大氣污染問(wèn)題在2013年、2014年和2015年是歷史上最嚴(yán)峻的時(shí)候，當(dāng)時(shí)的霧霾問(wèn)題非常嚴(yán)重，那時(shí)候污染的機(jī)理還不夠清楚，還談不上科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污。另外，原來(lái)的環(huán)保法針對(duì)的都是點(diǎn)源污染，但是在霧霾中，大家都是污染者，大家也都是受害者，具體的點(diǎn)源不好查，在那個(gè)時(shí)候談“精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污”是很難的。當(dāng)時(shí)，治理霧霾的思路就是先抓主要矛盾，一步步來(lái)，先治理鋼鐵、水泥、玻璃、建材等行業(yè)，控制機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放的污染，整治“散、亂、污”企業(yè)等。這里面有的是能依法解決的，有的是依法解決不了的，比如關(guān)閉“散、亂、污”企業(yè)，困難在于你根本不知道誰(shuí)是主要污染者。另外，還有一些是游離在法律之外的，比如生活中燃煤取暖帶來(lái)的污染，家庭取暖在法律上是管不到的，法律管的主要是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。我們就一步步慢慢管理，管一步見(jiàn)效一步。同時(shí)，還通過(guò)中央環(huán)保巡視組發(fā)揮作用，我最早是于2013年提出的中央環(huán)保巡視的方式，通過(guò)中央環(huán)保巡視來(lái)抓典型，從而讓地方重視。隨后，地方狠抓大工業(yè)污染物排放、整治“散、亂、污”，后來(lái)2016年又開(kāi)始抓煤改氣、煤改電。在短短的4年多時(shí)間里取得很大成效，獲得了巨大的成功?，F(xiàn)在，霧霾天數(shù)少了，污染強(qiáng)度也下降了，這都是過(guò)去幾年應(yīng)急管理加法治管理的結(jié)果。

我們治理大氣有成功經(jīng)驗(yàn)之后就開(kāi)始大力治水，然后治土，國(guó)外也是這么做的，先治大氣，再治水、治土，我們的治理規(guī)律跟西方國(guó)家差不多，只是我們走的節(jié)奏更快，因?yàn)槲覀兊慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)比那個(gè)時(shí)期的西方發(fā)達(dá)國(guó)家要強(qiáng)。

但是，剛開(kāi)始時(shí)，我們對(duì)怎樣治理霧霾一籌莫展，霧霾的成因都搞不清楚，后面我們是一邊治理霧霾，一邊解析清楚有哪些污染源、關(guān)閉散亂污企業(yè)、大企業(yè)升級(jí)改造，做好這些，那么現(xiàn)在來(lái)談“三個(gè)治污”就有條件了。有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)、法治基礎(chǔ)，“散、亂、污”的企業(yè)都關(guān)閉或整治了，能存活下來(lái)的企業(yè)都是高質(zhì)量發(fā)展的企業(yè)。

所以，污染治理由原來(lái)“黨政同責(zé)、中央環(huán)保督察加專(zhuān)門(mén)的環(huán)保督查”這三個(gè)方面相結(jié)合走向了新的三大法寶即“依法治污、科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污”。

記者：我注意到，在網(wǎng)上，針對(duì)“三個(gè)治污”卻有一種另類(lèi)解讀，它把“三個(gè)治污”與此前的豬肉價(jià)格大漲聯(lián)系起來(lái)，說(shuō)是此前部分地區(qū)的治污方式不精準(zhǔn)，不科學(xué)，甚至不合法，采用“一刀切”的簡(jiǎn)單粗暴方式，導(dǎo)致大量的中小養(yǎng)豬企業(yè)關(guān)閉，讓豬肉價(jià)格暴漲。您對(duì)此如何看待？

常紀(jì)文：應(yīng)該說(shuō)，這種看法是想多了。過(guò)去幾年，由于各種因素相疊加，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的一些行動(dòng)確實(shí)對(duì)民生有些影響，但絕非主要方面，比如養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)主要受供需關(guān)系、非洲豬瘟、豆粕價(jià)格等因素的影響，雖然有些地方環(huán)保部門(mén)出于對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的考慮設(shè)置了禁養(yǎng)區(qū)，但也放開(kāi)了一些區(qū)域，即有收有放，這是有利于養(yǎng)豬業(yè)的綠色、良性發(fā)展的。今年最近一段時(shí)間，豬肉價(jià)格又上漲了不少，這就與地方環(huán)?！耙坏肚小睕](méi)有關(guān)系，但它與治理污染有關(guān)系，說(shuō)明環(huán)保從無(wú)價(jià)變成了有價(jià)，資源配置都是需要成本的，都要計(jì)算到每位消費(fèi)者身上，這是正常的，百姓可接受的，如果是“一刀切”帶來(lái)的影響，那老百姓可能接受不了。

記者：您是環(huán)境法律方面的專(zhuān)家，您怎么評(píng)價(jià)我們國(guó)家環(huán)保方面的法律體系？還有什么需要進(jìn)一步完善的嗎？

常紀(jì)文：2011年，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系基本建立，那時(shí)環(huán)保法也出臺(tái)了，處罰措施也很?chē)?yán)，但為什么環(huán)保法出臺(tái)后霧霾還依然越來(lái)越嚴(yán)重呢？例如，北京在2015年秋冬季節(jié)，連續(xù)兩次重污染天氣的紅色預(yù)警。我認(rèn)為，主要的問(wèn)題是中國(guó)的法治與中國(guó)國(guó)情結(jié)合不緊密，僅僅依靠國(guó)家層面，包括地方層面的法律法規(guī)和規(guī)章，而忽視了中國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家的國(guó)情。法律中有權(quán)力和責(zé)任的都是政府部門(mén)，包括監(jiān)管體制、追責(zé)主體等都是政府，但在中國(guó)的政治體制下，地方黨委在地方公共事務(wù)中起的實(shí)際作用更大，如果地方黨委不重視環(huán)境保護(hù)、地方政府不承擔(dān)壓力，那肯定是搞不好環(huán)保的。關(guān)于地方政治，有句俗話(huà)是這樣說(shuō)的，“老大難，老大難，老大重視就不難”，若是老大摞挑子就搞不成了。

2013年12月4日，我就寫(xiě)了《環(huán)境保護(hù)需黨政同責(zé)》一文并公開(kāi)刊發(fā)，就“黨政同責(zé)的必要性、框架、內(nèi)涵、黨政職責(zé)分配、如何保證環(huán)保工作的落實(shí)”等進(jìn)行了闡述，現(xiàn)在我們實(shí)踐中實(shí)施的也差不多是那時(shí)提的思路。隨后，我們一直向中央提建議，向環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)反映，2015年9月，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法”，明確了黨委的責(zé)任，法律行文上沒(méi)有黨委的責(zé)任但是黨的規(guī)則有，一旦出現(xiàn)重大事故、責(zé)任或者環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不了，那國(guó)家就要追究地方政府責(zé)任。兩條腿走路，相互銜接相互協(xié)調(diào)，地方黨委就不得不重視。當(dāng)然，也有一些不重視的省委或市委書(shū)記，但后來(lái)他們都被追責(zé)了。一追責(zé)，大家就更加敬畏法律和黨的規(guī)章，也就更重視環(huán)保工作了。所以，真正改善環(huán)境是從2016年1月4日中共中央和國(guó)務(wù)院到河北督察開(kāi)始。《環(huán)境保護(hù)法》2015年1月1日起實(shí)施有點(diǎn)作用，但我認(rèn)為還不是根本性的作用，真正起作用的是黨的法規(guī)與史上最嚴(yán)環(huán)保法相匹配發(fā)揮作用。

2014年4月24日，《環(huán)境保護(hù)法》修訂通過(guò)，隨后我在中國(guó)網(wǎng)做視頻直播，我隨口說(shuō)出一句“這是史上最嚴(yán)環(huán)保法”，結(jié)果這個(gè)說(shuō)法一下子就被大家接受了。新環(huán)保法對(duì)企業(yè)和企業(yè)負(fù)責(zé)人都有約束，企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本提高了。新環(huán)保法對(duì)地方黨政官員的環(huán)保要求也很?chē)?yán)厲，所以黨政同發(fā)力，對(duì)扭轉(zhuǎn)環(huán)境污染日漸惡化的趨勢(shì)起到了轉(zhuǎn)折性、根本性作用，為環(huán)境保護(hù)事業(yè)保駕護(hù)航。我們現(xiàn)在的法制模式是用中國(guó)的思維，黨委帶頭；用中國(guó)的方法，黨政同責(zé)，中央環(huán)保督察，來(lái)解決中國(guó)現(xiàn)實(shí)的空氣污染問(wèn)題、水污染問(wèn)題、土壤污染問(wèn)題等。

過(guò)去幾年，大家對(duì)環(huán)保工作很重視，有的企業(yè)投入巨大，有的企業(yè)倒閉了，但整體的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)走向了高質(zhì)量發(fā)展。我們?cè)诨鶎诱{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多好的企業(yè)發(fā)展得越來(lái)越好，因?yàn)樗蓄A(yù)見(jiàn)性、舍得花錢(qián)去進(jìn)行環(huán)保改造，環(huán)保做好了，企業(yè)的市場(chǎng)規(guī)模也越做越大、企業(yè)經(jīng)營(yíng)越做越好。我們講高質(zhì)量發(fā)展，大工業(yè)應(yīng)該是規(guī)模、效益、質(zhì)量相結(jié)合，目前已基本實(shí)現(xiàn)了這一點(diǎn)。

記者：隨著史上最嚴(yán)環(huán)保法等一系列環(huán)保動(dòng)作的出臺(tái)，“散、亂、污”企業(yè)退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，質(zhì)地優(yōu)良的企業(yè)趁機(jī)發(fā)展，增加了市場(chǎng)份額。但一些地區(qū)的“散、亂、污”企業(yè)在短時(shí)間內(nèi)大規(guī)模倒閉，也帶來(lái)了不少社會(huì)問(wèn)題。對(duì)在追求高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中下崗的弱勢(shì)群體，您認(rèn)為全社會(huì)是否應(yīng)該予以補(bǔ)償或救助？應(yīng)該如何去補(bǔ)償或救助？

常紀(jì)文：您說(shuō)的這個(gè)問(wèn)題挺尖銳的，剛才我說(shuō)的很多優(yōu)質(zhì)企業(yè)在發(fā)展壯大，是因?yàn)樗蓄A(yù)見(jiàn)性、技術(shù)比較好、舍得投資做環(huán)保升級(jí)，它們不但生存下來(lái)了，而且還越來(lái)越好，但有的企業(yè)因?yàn)槌杀締?wèn)題、技術(shù)問(wèn)題和能力問(wèn)題，難以適應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保要求而倒下了。從現(xiàn)在看，倒下的企業(yè)主要有兩種類(lèi)型，一是“散、亂、污”企業(yè)，如果不投資搞升級(jí)改造肯定活不下去；如果投資升級(jí)改造，但效益不高、規(guī)模跟不上、技術(shù)沒(méi)特色也搞不起來(lái)。二是有些企業(yè)有一定規(guī)模，也有一定技術(shù)，但是投資搞升級(jí)改造的積極性不高，在觀望過(guò)程中就倒下了，資金鏈斷裂。

我在基層調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，確實(shí)有大量的小企業(yè)倒閉。

我們現(xiàn)在去一些縣城，就發(fā)現(xiàn)街上的好多鋪面是關(guān)著的，這些關(guān)閉的門(mén)面房大部分是技術(shù)含量低、沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的小企業(yè)。這些倒閉的小企業(yè)，有的與環(huán)保有關(guān)，有的無(wú)關(guān)。例如，關(guān)閉的很多沿街店鋪是受到線上經(jīng)濟(jì)的影響，比如在淘寶、京東等電商平臺(tái)上的交易可能比在實(shí)體店更便宜、更便捷。這說(shuō)明，一些低端產(chǎn)業(yè)受到了新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的挑戰(zhàn)，我認(rèn)為這是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的正?，F(xiàn)象。

另外，現(xiàn)在的人力成本很高，社會(huì)保障成本也很高，很多企業(yè)不愿意招人，為什么呢？因?yàn)殡S著社會(huì)機(jī)械化程度提高，一些企業(yè)用人的成本高于用機(jī)器，所以工業(yè)化只能解決一部分人的就業(yè)，指望它來(lái)解決大規(guī)模的人口就業(yè)不現(xiàn)實(shí)。

我個(gè)人的意見(jiàn)是，中國(guó)畢竟還是個(gè)人口眾多的國(guó)家，得考慮發(fā)展一些人力資源比較集中的產(chǎn)業(yè)，比如說(shuō)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然，現(xiàn)在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)也受到挑戰(zhàn)，比如掃地機(jī)器人、送東西的機(jī)器人等應(yīng)用也已經(jīng)很常見(jiàn)了；另外，就是要加強(qiáng)社會(huì)保障，解決低收入人群的社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)的問(wèn)題。相信我們爬坡過(guò)坎，過(guò)了這個(gè)轉(zhuǎn)型期后，產(chǎn)業(yè)做好，會(huì)大幅解決就業(yè)問(wèn)題。最根本的是要兜底解決民生問(wèn)題，解決生活困難群眾的就業(yè)、看病、子女教育等問(wèn)題，因?yàn)樽罱鼛啄昊鶎拥拈T(mén)店關(guān)門(mén)的現(xiàn)象太多了，越往基層越嚴(yán)重，基層經(jīng)濟(jì)受電商經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)很大，此前還可以靠餐飲業(yè)解決一些就業(yè)問(wèn)題，但今年的疫情對(duì)餐飲業(yè)影響很大?，F(xiàn)在，與電商經(jīng)濟(jì)相關(guān)的快遞、外賣(mài)等行業(yè)解決了不少人的就業(yè)，所以產(chǎn)業(yè)形態(tài)已發(fā)生很大改變，就業(yè)形態(tài)也隨之改變。只要我們兜好底，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，這些問(wèn)題就會(huì)慢慢消化。

記者：有人認(rèn)為，精準(zhǔn)治污和科學(xué)治污其實(shí)是一回事，認(rèn)為兩者沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。您對(duì)此怎么看待？

常紀(jì)文：精準(zhǔn)治污是指我們發(fā)現(xiàn)污染問(wèn)題出在哪里，我們就在那里投入時(shí)間、精力去采取措施，精準(zhǔn)治污能有效防止“一刀切”。比如，某個(gè)地方的空氣污染如果是燃煤取暖帶來(lái)的，那我們就用清潔取暖方式去解決；如果是工業(yè)生產(chǎn)排放的污染物所致，那我們就對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保改造。

科學(xué)治污是要找出科學(xué)的原理、科學(xué)的辦法，它關(guān)注的是環(huán)保方法是否科學(xué)、環(huán)保工藝是否科學(xué)等問(wèn)題。兩者還是很不一樣的。

記者：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議還強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持方向不變、力度不減”，請(qǐng)問(wèn)這句話(huà)該如何理解？

常紀(jì)文：過(guò)去幾年，有不少人質(zhì)疑環(huán)保工作是否力度過(guò)大，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是在今年疫情沖擊的情況下，有人甚至將經(jīng)濟(jì)下行歸因于環(huán)保；今年兩會(huì)時(shí)，總理工作報(bào)告提到環(huán)保工作的篇幅少，一些人就提出環(huán)保工作的力度要放松，實(shí)際上這個(gè)理解是不對(duì)的。今年的政府工作報(bào)告整體都很短，當(dāng)前的重中之重是要恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。有人說(shuō)環(huán)保就不用重視了，不是這樣的，因?yàn)槲覀兪前醇榷ǖ母母锓较蜷_(kāi)展環(huán)保工作，包括水、土、大氣等方面的污染治理工作都有相應(yīng)的行動(dòng)計(jì)劃。為了消除各方的誤解，總書(shū)記和總理都反復(fù)講了環(huán)境保護(hù)的方向不變、力度不減，目的就是要消除一些僥幸心理，我們國(guó)家要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上要咬緊牙關(guān)、爬坡過(guò)坎，不能因?yàn)橐咔樽呋仡^路，走回頭路是對(duì)過(guò)去的否定，將過(guò)去的投入毀于一旦。

當(dāng)然，也要控制好節(jié)奏，“方向不變、力度不減”，當(dāng)前情況下環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)可以慢慢提高，等經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境好轉(zhuǎn)后再提高環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，到那時(shí)是“方向不變、力度加大”，而現(xiàn)在是要“方向不變、力度不減”。我們要在2035年基本實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的目標(biāo)，僅靠目前的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)是難以實(shí)現(xiàn)的，我們未來(lái)肯定還會(huì)繼續(xù)提高環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，為早日實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的目標(biāo)而努力。