生態(tài)綜合補償試點典型經(jīng)驗之一

做好“綠”“利”文章

——福建省生態(tài)保護補償實現(xiàn)保護者與受益者雙贏

福建是習近平生態(tài)文明思想的重要孕育地，也是踐行這一重要思想的先行省份。在福建工作期間，習近平同志親自領(lǐng)導、親手推動了廈門筼筜湖治理、寧德念好山海經(jīng)、長汀水土流失治理、武平集體林權(quán)改革、莆田木蘭溪治理、海上福州建設(shè)等一系列生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新實踐；2000年提出“生態(tài)省”建設(shè)的重要戰(zhàn)略，系統(tǒng)闡述了生態(tài)文明建設(shè)的理念思路；指出：“生態(tài)資源是福建最寶貴的資源，生態(tài)優(yōu)勢是福建最具競爭力的優(yōu)勢，生態(tài)文明建設(shè)應當是福建最花力氣的建設(shè)”“任何形式的開發(fā)利用都要在保護生態(tài)的前提下進行，使八閩大地更加山清水秀，使經(jīng)濟社會在資源的永續(xù)利用中良性發(fā)展”。

福建持之以恒地貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，成為最早實施長汀水土治理、最早探索資源產(chǎn)權(quán)改革（林權(quán)改革）、最早試行水流域生態(tài)補償、最早實行海域有償使用、最早成立全國首個生態(tài)環(huán)境審判庭的省份，水、大氣、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量常年保持全優(yōu)。新時代生態(tài)文明建設(shè)，如何做好“綠”和“利”的辯證題？福建以創(chuàng)新生態(tài)保護補償機制為重點，以統(tǒng)籌各方資源參與生態(tài)保護為核心，以推動綠色循環(huán)低碳發(fā)展為途徑，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展互饋共贏，推動“綠”“利”和諧共融、人與自然和諧共生，打造“綠水青山就是金山銀山”實踐樣板。

流域生態(tài)補償使省內(nèi)“綠水長流”

2003年，福建省在全國率先啟動九龍江流域上下游生態(tài)補償試點，之后試點范圍逐步擴大。2015年1月，福建制定出臺《福建省重點流域生態(tài)補償辦法》，在閩江、九龍江、敖江三個跨設(shè)區(qū)市重點流域的43個市縣開展生態(tài)補償。2017年，福建對重點流域生態(tài)補償辦法進行了修訂，建立了覆蓋全省12條主要流域的生態(tài)補償長效機制?？缭O(shè)區(qū)市的閩江、九龍江、敖江流域由省級組織實施，不跨設(shè)區(qū)市的由有關(guān)設(shè)區(qū)市參照實施，實現(xiàn)流域生態(tài)補償全覆蓋。

在流域生態(tài)補償資金籌措上，福建采取省里支持一塊、市縣集中一塊的辦法。省財政每年安排重點流域水環(huán)境綜合整治專項預算2.2億元用作流域生態(tài)補償資金，同時整合省級預算內(nèi)投資、庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展專項資金、大中型水庫庫區(qū)基金、省級新調(diào)整征收的水資源費新增部分用作流域生態(tài)補償資金。重點流域范圍內(nèi)的市、縣根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，每年按照上一年度地方公共財政收入一定比例向省財政上解流域生態(tài)保護補償資金。2018年，福建下達重點流域生態(tài)保護補償資金13.36億元，比上年度增加2.32億元；2019年下達補償資金14.75億元；2020年下達16.6億元。

圖1 九龍江流域

在流域生態(tài)補償資金分配上，將水質(zhì)指標作為補償資金分配的主要因素，對水質(zhì)狀況較好、水環(huán)境和生態(tài)保護貢獻大、節(jié)約用水多的市、縣加大補償，反之則少予或不予補償。同時，綜合考慮不同地區(qū)受益程度、保護責任、經(jīng)濟發(fā)展等因素，在資金分配上向流域上游地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)傾斜。

通過實施流域生態(tài)補償，全省12條主要流域范圍內(nèi)的所有市、縣既是流域水生態(tài)的保護者，也是受益者，對加大流域水環(huán)境治理和生態(tài)保護投入承擔共同責任，成效十分顯著。2019年，福建省主要流域Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)比例96.5%，其中國考斷面Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)比例92.7%，高于國家“水十條”89.1%的考核要求；小流域Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)比例92.8%，同比提高8.2個百分點；市、縣級集中式生活飲用水水源地水質(zhì)達標率均達100%。

跨省流域生態(tài)補償實現(xiàn)“一江清水流廣東”

發(fā)源于閩西的汀江，全長300多公里，是韓江的重要支流，也是福建省流入廣東的最大河流，世代滋養(yǎng)著閩粵兩省多地人民。汀江水質(zhì)直接關(guān)乎廣東1000多萬人的飲水安全，通過實施一批整治項目，2019年閩粵跨省界斷面水質(zhì)全部達到協(xié)議要求，“一江清水送廣東”成為現(xiàn)實。這樣的成績，得益于汀江—韓江橫向生態(tài)補償機制的確立。

圖2 航拍上杭縣汀江水源地

2016年3月，福建與廣東簽署了汀江—韓江跨省上下游橫向流域生態(tài)補償協(xié)議，汀江一韓江成為全國第二個跨省生態(tài)補償機制試點。閩粵兩省共同設(shè)立汀江—韓江流域上下游橫向生態(tài)補償資金，每年各出資1億元，根據(jù)水質(zhì)目標達成情況撥付資金；中央財政依據(jù)考核目標完成情況確定獎勵資金，撥付給流域上游的福建省有關(guān)地區(qū)用于水污染防治工作。

與“下游補上游”的單向補償不同，汀江—韓江流域橫向生態(tài)補償實行“雙向”補償獎懲機制，即以雙方確定的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)作為考核依據(jù)，當上游來水水質(zhì)穩(wěn)定達標時，由下游撥付資金補償上游；反之，則由上游賠償下游。2016年以來，累計投入汀江流域保護資金逾35億元，實施重點水環(huán)境整治項目240個。

閩粵兩省建立了省際溝通協(xié)商、聯(lián)合監(jiān)測、監(jiān)督問責機制。兩省定期相互通報流域生態(tài)環(huán)境的突出問題，對閩粵交界處企業(yè)開展不定期聯(lián)合檢查，共同監(jiān)測、共享數(shù)據(jù)。對補償機制運行情況、水質(zhì)改善情況、項目建設(shè)情況、資金使用情況，及時開展常態(tài)化績效評估，促進補償機制有效落實。

武平縣象洞鎮(zhèn)是生豬養(yǎng)殖大鎮(zhèn)，養(yǎng)殖高峰期全鎮(zhèn)生豬年存欄超過15萬頭，象洞溪污染嚴重，出境水質(zhì)曾出現(xiàn)劣V類，百姓反映強烈，投訴不少。閩粵兩省簽署“治水”協(xié)議后，武平舉全縣之力開展“百日會戰(zhàn)”，堅持‘拆、轉(zhuǎn)、治、清、管’整治思路，抽調(diào)縣直部門260名業(yè)務骨干奔向治污一線，全天候駐各片區(qū)開展工作，拆除豬舍2656戶，面積553萬平方米，減欄生豬368750頭，象洞溪流域7個村成為“無豬村”，流域水質(zhì)迅速提升。同時，武平縣和象洞鎮(zhèn)政府大力引進專業(yè)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和花卉種植觀光基地項目，解決了轉(zhuǎn)產(chǎn)問題，也充分吸收了生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)退出后的富余勞動力。摘掉了污染的帽子，兼顧生態(tài)環(huán)境和民生兩方面需求，武平在綠富雙贏的路上輕裝上陣，百姓拍手稱快。

象洞的變化，是龍巖治水的一個縮影，也是龍巖為汀江舊貌換新顏匯聚磅礴力量的寫照。

商品林贖買激活“綠色不動產(chǎn)”

2012年，福建省開展重點生態(tài)區(qū)位區(qū)劃工作，規(guī)定交通主干線兩側(cè)、城市周邊一重山、水源保護地等生態(tài)敏感脆弱地的商品林不得皆伐，只能適度擇伐。嚴格的限伐政策，讓林農(nóng)們守著商品林卻不能變現(xiàn)，“捧著金飯碗討飯吃”，生態(tài)保護壓力日增。

2017年，福建在全國首先開展重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點，沉睡已久的綠色資產(chǎn)得以喚醒。

直接贖買，錢從哪里來？根據(jù)摸底調(diào)查和評估測算，全省評估贖買參考價格為每畝3500元，贖買改革所需資金量很大。為此，福建積極探索建立以財政資金為主、受益者合理負擔、廣泛吸引社會資金參與的多元化資金籌集機制。2014年，永安市在全省率先啟動重點區(qū)位商品林贖買改革。財政配套1500萬元資金，同時發(fā)起成立非營利性的生態(tài)文明建設(shè)志愿者協(xié)會，導入社會資本協(xié)同參與生態(tài)建設(shè)。第一年，志愿者協(xié)會募集資金超過1600萬元。幾年下來，全市共募集志愿者資金6466萬元，累計籌集資金1.19億元，完成重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買面積4.4萬畝。武夷山市則從旅游景區(qū)門票收入中提取資金，對部分重點生態(tài)區(qū)位商品林，參照生態(tài)公益林的補償辦法，按年給予林農(nóng)一定補償資金。

除拓展資金來源渠道，各地還在贖買的基礎(chǔ)上，因地制宜地摸索出了租賃、置換、改造提升等多元方案。沙縣采取“我補貼，你來改”的辦法，林農(nóng)可按照商品林政策采伐原有效益低下的單樹種針葉林，采伐收入歸林農(nóng)所有，林業(yè)部門給予一定補貼。采伐完成后，林農(nóng)必須按約定進行補植改造，營造生態(tài)效益更高的鄉(xiāng)土闊葉樹種和混交林，以優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)。順昌縣依托縣國有林場，開辦森林生態(tài)銀行，通過贖買、租賃、合作經(jīng)營、托管等方式，收儲碎片化、分散化的林木、林地資源，形成優(yōu)質(zhì)森林資源資產(chǎn)包，促進森林資源規(guī)模化、集約的經(jīng)營開發(fā)。

圖3 福建省森林覆蓋率連續(xù)40年居全國首位

重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買后，森林經(jīng)營管理怎么做？永安市的答案是：對于有適宜的國有林場或國有森林經(jīng)營單位的，交由統(tǒng)一管護；對沒有合適森林經(jīng)營單位的，探索通過政府購買服務方式加強管護。永安市探索社會化服務，委托金盾森林資源管護有限公司負責贖買林的日常管護，每畝每年管護價格約4.35元，遠低于傳統(tǒng)方式。

實行商品林贖買，如何“不砍樹也致富”？福建各地不斷探索新路徑，打通綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)換的通道。永泰縣國有林業(yè)開發(fā)公司以贖買林地入股，與福州市綠色金融投資管理有限公司聯(lián)合成立綠金（永泰）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資有限公司，雙方共同開發(fā)林下種養(yǎng)、森林旅游、林業(yè)碳匯等項目，為贖買注入造血功能。永安市西洋鎮(zhèn)則利用贖買資金，改善交通條件，賦能鄉(xiāng)村振興。西洋鎮(zhèn)很多農(nóng)戶從事筍竹生產(chǎn)，但由于交通不便，運輸成本居高不下。2016年，西洋鎮(zhèn)吉嶺村村里計劃新修一條3.3公里的水泥路，但資金缺口40多萬元。通過贖買，村里的140畝人工商品林賣了40多萬元。很快，全新的村道便修了起來，筍竹的運輸成本一下降了一半多。

重點生態(tài)區(qū)位商品林通過贖買、租賃、置換等改革后，最終將逐步調(diào)整為生態(tài)公益林。公報顯示，2019年，福建全省森林面積811.58萬公頃，森林覆蓋率66.8%，連續(xù)40年居全國首位。九市一區(qū)全部獲評國家森林城市、縣級城市全部獲評省級森林城市。作為生態(tài)優(yōu)等生，“清新福建”再次交上了一份亮眼的綠色答卷。

統(tǒng)籌補償資金改變“九龍治水”考核分配

2018年3月下旬，福建省政府辦公廳印發(fā)《福建省綜合性生態(tài)保護補償試行方案》，將《福建省主體功能區(qū)規(guī)劃》劃定的重點生態(tài)功能區(qū)所屬的縣（市）、以及納入國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補助范圍的縣（市），共23個縣（市）納入省內(nèi)綜合性生態(tài)保護補償試點實施范圍，探索實施績效掛鉤的補償制度。主要做法是：按比例統(tǒng)籌整合9個部門20個與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的專項資金，設(shè)立綜合性生態(tài)補償資金池，根據(jù)試點縣生態(tài)指標考核結(jié)果，給予分檔獎勵。

在考核方式上，綜合了林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、水利、住建、工信、自然資源、統(tǒng)計等8個部門的指標，設(shè)置考核指標11個，涵蓋了區(qū)域水質(zhì)、森林覆蓋率、空氣質(zhì)量等環(huán)境要素指數(shù)，污水處理、垃圾處理等生活環(huán)境質(zhì)量評價，以及工業(yè)能耗、農(nóng)田任務完成等區(qū)域發(fā)展績效的評估，兼顧了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)中方方面面，改變了傳統(tǒng)的“九龍治水”的考核及資金分配方式。

在補償方式上，強化結(jié)果導向，補償資金與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善指標考核結(jié)果直接掛鉤，采用先預撥后清算的辦法，并加大對完成綜合性生態(tài)保護目標的正向激勵力度，倒逼各地從以往重完成工作量向注重績效結(jié)果轉(zhuǎn)變。探索權(quán)限下放，賦予實施縣安排項目和資金的自主權(quán)，支持實施縣與本級資金捆綁使用，針對本地生態(tài)環(huán)境的重點環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域和重點問題，因地制宜制定實施方案和年度計劃，集中投入、綜合治理。

經(jīng)過一年多的試點，綜合補償機制成效初步顯現(xiàn)。23個實施縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，11項生態(tài)環(huán)境指標中有10項指標明顯平均值好于或優(yōu)于以前年度水平。